Интервью руководителя рабочей группы «Совершенствование таможенного администрирования» Виталия Сурвилло

13 февраля 2014

Виталий Сурвилло, вице-президент «Деловой России», ответил на вопросы корреспондента Tks.ru. Разговор с руководителем рабочей группы Агентства стратегических инициатив по дорожной карте «Совершенствование таможенного администрирования» начался с обсуждения хода выполнения дорожной карты. В ходе дальнейшей беседы были также затронуты результаты внедрения ПИ на автомобильных пунктах пропуска и перспективы возможного улучшения ситуации с таможенным оформлением грузов в морских портах.

– Вы являетесь руководителем рабочей группы Агентства стратегических инициатив по дорожной карте «Совершенствование таможенного администрирования». Этот документ был утвержден распоряжением правительства РФ 29 июня 2012 г. N1125-р. Однако через полтора года в него пришлось вносить изменения в связи с невыполнением ряда запланированных мероприятий (распоряжение правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1721-р). В чем, на Ваш взгляд, основные причины пробуксовки?

– Сама по себе Национальная предпринимательская инициатива (НПИ), в рамках которой разрабатывались дорожные карты, была совершенно новым форматом взаимодействия бизнеса и государства в нашей стране, непривычным ни для бизнеса, ни тем более для государственных органов. Естественно, в таком контексте были неизбежны определенного рода разночтения, расхождения в интерпретации тех или иных мероприятий, закладывавшихся в дорожную карту по таможне, одну из первых карт НПИ. Бизнес формулировал свой запрос исходя из своего видения той или иной проблемы, таможня как орган исполнительной власти придерживалась, как правило, строго формального подхода к выполнению согласованных мероприятий.

Первые же исполненные мероприятия, как мне кажется, подтвердили существенные расхождения бизнеса и ведомств в ожидаемых результатах.

Именно поэтому по рекомендации А.Р. Белоусова, занимавшего тогда пост министра экономического развития, и было принято решение переработать формат дорожной карты, стараясь максимально тщательно отразить ожидаемый результат и сроки выполнения мероприятий, то есть изменений по существу новой редакцией не предусматривалось, были лишь четче прописаны ожидаемые результаты, сроки выполнения, укрупненные мероприятия разделены на более конкретные составляющие элементы.

– Выполняются ли сроки реализации новой редакции ДК? Например, к январю планировалось обеспечить автомобильные пункты пропуска программными средствами, позволяющими применять предварительную информацию в рамках системы управления рисками, а также должна быть внедрена автоматическая регистрация электронной декларации на товары и информирование декларанта о ее регистрации. Осуществлены ли эти мероприятия?

– До ноября 2013 года бóльшая часть мероприятий ДК выполнялось в соответствии с установленными сроками. Итоги выполнения декабрьских мероприятий рабочая группа АСИ начала обсуждать в январе и продолжила в феврале (такая уж сложилась практика). К январским мероприятиям, а их много и они принципиально важны, мы пока не подошли. По декабрю оказалось большое количество невыполненных пунктов, и я очень боюсь, что и по январским пунктам будет то же. Хотя в тех пунктах, которые вы упомянули, я не вижу особой сложности и думаю, что как раз они-то будут выполнены.

Меня значительно больше тревожат так и не утвержденный план улучшения ситуации в морских портах или результаты пилотных проектов сокращения выпуска товаров до двух часов, а в морских портах – до времени разгрузки судна. Точнее, по морским портам мы приняли решение, что этот пункт выполнен только в части транзита контейнеров, которые перегружаются на железную дорогу по процедуре внутреннего таможенного транзита.

– По новой редакции план конкретных мероприятий в морских портах должен быть утвержден правительством еще к ноябрю 2013 года. С чем связана задержка?

– История с этим планом длится почти год. Минтранс, который определен его разработчиком, предложил три версии, но все они возвращались на доработку из-за разногласий, в основном с Минэкономразвития и АСИ. В прошлом году у нас была налажена конструктивная работа с представителями Минтранса, и нам казалось, что мы нашли общий язык по многим вопросам, однако сейчас от них нет информации. При этом на правительственный портал в разделе ОРВ (оценка регулирующего воздействия) Минтранс выносит на общественное обсуждение немало новых нормативных актов, к обсуждению многих из которых мы бы хотели подключиться, так как они напрямую связаны с задачей исправления ситуации в морских портах.

– Значит в ближайшее время улучшения ситуации в морских портах ждать не стоит, продолжится падение грузопотока в российских портах, а бизнес будет уходить в Финляндию и Прибалтику?

– Почему бизнес предпочитает порты Финляндии – давайте спросим у бизнеса. Цифры, которые я видел, говорят, что в портах Финляндии и Эстонии тоже оборот упал. А в целом по портам Северо-Запада, особенно в Усть-Луге, за последний год наблюдался как раз рост грузопотока, пусть небольшой. Что касается плана, который должен разработать Минтранс, мы просим облегчить и ускорить ряд конкретных процедур, в том числе не относящихся к таможне. Например, сейчас отказались от проведения госконтроля, пока судно на рейде, но после швартовки все равно приходится ждать прихода комиссии.

Начать выгрузку, пока не пройден пограничный контроль, невозможно, а пограничник может находиться в другом конце порта и неизвестно, когда появится. Но даже если он пришел сразу, на контроль уйдет минимум час (20 членов экипажа и на каждого по 3 минуты по регламенту).

Таможенники тоже могли бы ускорить проведение операций, просто нужна воля к этому. Проблема в том, что таможенные органы увязывают ускорение своих действий с наличием предварительной информации (ПИ).

– Но у бизнеса здесь много вопросов. Например, ФТС настаивает на представлении в ПИ шестизначного кода товара. Но кто его будет вносить и отвечать за правильность? Грузоотправитель и морской агент в классификации не разбираются, грузополучатель часто тоже не знает правильного кода и может не успеть переслать такую информацию. По сути код определяет таможенный представитель в процессе декларирования, но документы на груз поступают, как правило, после его фактического прибытия. Как быть?

– Пока ответов на вопросы бизнеса нет. Хотя сегодня перевозчик в силу отраслевых норм направляет немало информации заинтересованным органам задолго до прибытия в порт, ее объем не устраивает таможенные органы. Но, как вы правильно заметили, не всегда возможно заставить перевозчика подавать информацию в бóльшем объеме. Сейчас идет работа по поиску взаимоприемлемых решений, бизнес очень активно участвует в процессе обсуждения.

Эксперименты проводятся и на Дальнем Востоке, и на Северо-Западе, разрабатывается единая система информационного обмена «Морской порт» и т.д.

Рабочая группа ждет аналитической информации по дальневосточному эксперименту о завершении таможенного оформления контейнерных грузов в течение срока выгрузки с судна. Если ФТС не будет против, мы обязательно с вами поделимся. Правда, это совершенно не тот результат, которого мы добивались. Речь шла о том, что в рамках этих пилотных проектов таможенники на основании ПИ в том объеме, который они получают сейчас, будут принимать решение о том, какие контейнеры идут на досмотр, какие выпускаются, чтобы по окончании выгрузки было уже понятно, что будет происходить с грузом.

– Предварительное информирование добавляет проблем бизнесу. Как согласовать эти два противоречивых вектора – обеспечить безопасность и содействовать развитию торговли?

– Я не вижу противоречия в введении ПИ и упрощении процедур госконтроля. По моему представлению, предварительная информация должна: а) дать возможность таможенным органам заранее до прихода груза определиться со степенью связанного с ними риска и принять решение о возможных контрольных мероприятиях; б) избавить бизнес впоследствии от дублирования ранее представленных сведений в ПИ.

Другое дело – насколько к этому готовы таможенные органы и предприниматели и о каких видах транспорта мы говорим. Невозможно применять одинаковые требования к ПИ при автомобильных, воздушных и морских перевозках. В частности, рабочая группа неоднократно выражала свое несогласие с введением ПИ (в том объеме, как это требуется таможней) в воздушных и морских пунктах пропуска.

Возьмем, например, морские перевозки. Представить таможенным органам ПИ в том объеме, в каком они требуют, никто не может, и мы считаем, что они могли бы удовлетворятся той информацией, которую им сейчас представляют. Масса сведений идет от капитана судна и от морских агентов, и они не должны бегать с ними по куче инстанций в порту. А самое главное, что даст ПИ? Если выпуск в течение дня, то целесообразно об этом говорить. Но не получится ли так же, как в автомобильных пунктах пропуска, где таможня получает ПИ, но, по мнению участников ВЭД, использует ее только для своего удобства? Конечно, это правильно, таможне тоже должно быть удобно, но для бизнеса-то эффект нулевой получился.

В любом случае, на мой взгляд, до внедрения реально действующей системы единого окна, до обязательства таможни существенно ускорять прохождение таможенного контроля для грузов, по которым подана ПИ, говорить о вменении ее в обязанность преждевременно и несправедливо. Надо признать и правомерность беспокойства ФТС относительно отсутствия ответственности за предоставление неверных сведений в рамках ПИ.

– Получился принцип тяни-толкая: ДК направлена на ускорение операций госконтроля в пунктах пропуска, а введение ПИ – наоборот, их тормозит...

– Как бы быстро и слаженно все органы ни работали, есть объективные характеристики пропускной способности пунктов пропуска, которые без серьезной работы по их реконструкции и переоборудованию не увеличишь.

Какая польза перевозчику в том, что таможня время таможенных операций свела с 70 до 30 или 20 минут, если перед этим он стоит 20 часов в очереди, поскольку дорога узкая и пропускная способность ограничена?

Пока в программе Росграницы по переоборудованию числятся только 4 пункта пропуска. Кстати, по ДК в декабре прошлого года следовало определить первоочередные пункты пропуска для переоборудования (п. 16), и формально этот пункт выполнен – как раз на основании ФЦП Росграницы. Но какая нам радость от этого, если из них реально работает лишь «Торфяновка», а на остальных машина появляется в лучшем случае раз в день (например, «Кяхта»)? Я считаю, что в первую очередь должны переоборудоваться самые загруженные пункты пропуска.

– Может быть, рабочей группе АСИ взять под контроль увязку этих моментов?

– Мы готовы взять под контроль эти вопросы, собственно все они обозначены в ДК, но переоборудовать пункт пропуска со всей инфраструктурой – стоит миллионы, а как только возникает вопрос о бюджетном финансировании, можно считать пункт погибшим. Если в ДК будет указана необходимость дополнительного бюджетного финансирования, потребуется согласование Минфина, а Минфин пока ничего не согласует.

Единственный выход – допустить бизнес к финансированию в пунктах пропуска (кстати, на последнем совещании в правительстве, на котором я присутствовал, и Игорь Шувалов об этом говорил), но для этого надо поменять большой пласт законодательства о государственно-частном партнерстве.

– Реальное сокращение времени на прохождение таможенного контроля может быть достигнуто только после налаживания системы межведомственного электронного взаимодействия. По ДК в январе 2014 года должны быть «изданы правовые акты, подтверждающие работоспособность электронного сервиса федеральных органов исполнительной власти в продуктивной среде системы межведомственного электронного взаимодействия». Как обстоят дела с этим пунктом?

– Полностью согласен с вами – это один из ключевых вопросов совершенствования таможенного администрирования. Мое личное убеждение, что в этом направлении ФТС делает все возможное для выполнения поставленной задачи, но речь идет о налаживании полномасштабного электронного взаимодействия с 76 федеральными ведомствами, и здесь встает масса вопросов, начиная от неготовности тех или иных ФОИВов этим заниматься и оканчивая вечным вопросом, за чей счет (имеется в виду бюджет конкретных ведомств) это будет осуществлено.

– По мнению бизнеса, ДК реализуется формально: ФТС на словах декларирует готовность к диалогу, а на деле ужесточает таможенные процедуры. Скажем, планировалось сократить количество сведений в транзитной декларации для перевозок по книжкам МДП до 15, и этот пункт считается выполненным. Но теперь ФТС вообще прекратила принимать книжки МДП в качестве обеспечения. Чего стоит такое выполнение дорожной карты?

– Пункт ДК о сокращении сведений в транзитной декларации – это как раз наглядный пример того, о чем я говорил вначале. По ТК ТС (ст.182) и так предполагается меньше 15 видов представляемых документов. Мероприятие вносилось бизнесом с целью сокращения сведений для процедуры внутреннего транзита в рамках ПИ, но сформулировано это было совсем по-другому. По книжкам МДП указанный пункт был признан выполненным задолго до появления известных приказов ФТС. Ситуация с книжками МДП действительно не радует.

Понимая озабоченность ФТС, рабочая группа неоднократно выражала свое мнение о неправильности выбранного формата решения обозначенной проблемы. Но нельзя судить об успехах ДК по одному этому, пусть и чрезвычайно важному вопросу.

Произошло немало позитивных сдвигов (и сокращение требуемых документов, и изменения в статусе участников ВЭД, и введение электронного декларирования и т.п.). Другое дело, что многие задумывавшиеся изменения пока так и не произошли.

Но причины тому – самые разные, одна из основных – недостаточное финансирование. Что касается формального исполнения ДК, нам казалось, что в новой редакции мы от этого избавились, и до ноября прошлого года включительно так и было, а вот в декабре-январе повеяло духом формализма. Но я думаю, это связано с тем, что таможня не успевает производить все изменения, они громадные, тем более что сроки реализации ДК сокращены на два года, и пункты, ранее запланированные на 2018 год, должны быть выполнены к 2016 году. Конечно, это сложно.

Рабочей группе не хватает информации с мест. Не хватает активного участия бизнеса для профессионального оппонирования государственным органам. На мой взгляд, если самый известный интернет портал в таможенной сфере задает такие вопросы, значит публичность нашей работы оставляет желать лучшего. Давайте на постоянной основе проводить опросы ваших читателей по исполнению ДК. Тогда и членам рабочей группы с такой информационной поддержкой будет проще на заседаниях в АСИ отстаивать позицию бизнеса.

– Представители госорганов высказывают мнение, что из-за непонимания разработчиками ДК специфики таможенного дела предложения, по видимости направленные на улучшение таможенного администрирования, приведут к обратному результату. Например, если при ввозе товаров будет представляться только электронный образ контракта, таможенник не увидит сведений о таможенной стоимости и будет считать товар рисковым.

– Я не знаю случаев, когда реализация дорожной карты привела к ухудшению. Что касается вашего примера, я не могу понять эту психологию. Если перед таможенником компания ИКЕА или «Кока-кола», зачем ему нужен бумажный контракт, зачем их каждый раз проверять? А бóльшая часть участников ВЭД – это крупные компании, которым нужно доверять.

Таможеннику должно быть достаточно декларации на товары, за что выступают и Белоруссия, и Казахстан, на Западе же обходятся без бумажного предоставления сопутствующих документов.

– На Западе товар, не прошедший таможню, не будет продан на «Горбушке».

– Это проблема Минфина – наведите порядок. А то получается, что подозревают каждого бизнесмена. Понятно, что любой бизнес, российский особенно, почувствовав где-то слабину, попытается это использовать, и способов ухищрений тысячи. Но для противодействия фирмам-однодневкам и серым схемам надо проводить правильную политику, знать, где и кого проверять. Сейчас столько технологий: можно на любой товар поставить маячок, который будет каждую секунду сообщать, где находится товар. Возможно, у Минфина на это не предусмотрено средств, а в результате мы тратим значительно больше. У нас на 62 тысячи участников ВЭД 65 тысяч сотрудников таможенных органов. Это пагубная система. Надо развивать постконтроль и выпускать товары под банковскую гарантию, которую банк никогда не даст фирме-однодневке. Но, как только мы начинаем говорить о расчете таможенных платежей после выпуска, сразу возникает сопротивление со стороны отдельных чиновников Минфина.

– Нужна дорожная карта по реформированию менталитета сотрудников Минфина?

– Менталитет должен меняться с обеих сторон. Предприниматели - не специалисты в таможенном контроле, но они и не вмешиваются в работу СУР и т.п. Бизнес говорит: создайте нам условия работы такие же удобные, как в других странах, и тогда мы в 10 раз увеличим торговлю, а значит в 10 раз увеличатся доходы государства. Почему дорожная карта такая непоследовательная? По сути, это набор пожеланий бизнеса, болевые точки, которые удалось обозначить, и задача специалистов государственных органов – их решить.

– У Вас нет ощущения, что Вы занимаетесь сизифовым трудом?

– Все сейчас недовольны, кто рабочей группой, кто таможенной службой, но есть вещи неоспоримые. Прежде всего, таможня по-другому относится к бизнесу, уже не видит в нем врага. Диалог идет и на национальной и на наднациональной площадке. Более того, я много раз был на совещаниях ФТС и видел, что нередко сами таможенники предлагают: давайте сделаем так-то, поскольку это удобнее бизнесу, то есть желание облегчить работу бизнеса есть.

Масса вопросов, пусть мелких, потихоньку снимается: например, паспорт сделки не имеют права требовать. Если камень каждый раз возвращается не на то же место, а на два метра выше того, с чего мы начали, – это уже не совсем сизифов труд. Я все же остаюсь оптимистом. Мне кажется, к мнению бизнеса прислушиваются и государство, и таможня, процесс упрощения таможенного администрирования в стране пошел. Поверьте – в противном случае я давно уже ушел бы с этой не самой спокойной общественной должности.

Ольга Заикина

Источник: Tks.ru