Все знают, что в республике меняется структура правительства. Многие слышали, что к нам приезжали эксперты АСИ. Мало кто понимает, что все это значит. Объясняет Юрий Савельев. Буквально вчера глава Карелии назвал его новую должность — заместитель премьер-министра республики.
Юрий Владимирович Савельев — общественный представитель Агентства стратегических инициатив в Карелии. С 2013 года — директор Института экономики КНЦ РАН. Вчера, 7 апреля, на заседании регионального кабинета министров было объявлено, что в новом составе правительства он становится заместителем премьер-министра республики.
Нашумевший мартовский визит специалистов Агентства стратегических инициатив — это сигнал к прорыву или признание тупиковости ситуации в Карелии?
— О тупике я бы говорить не стал. Надо понимать, что для АСИ такой выезд — это тоже не совсем стандартная ситуация. В регионах они в основном работают через своих общественных представителей на местах.
Автономная некоммерческая организация «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» была создана в 2011 году по инициативе Владимира Путина, когда государственным органам и обществу потребовались новые проекты и инициативы, чтобы перестроить систему управления страной изнутри. Проекты АСИ имеют общероссийский масштаб, но их тематика, как правило, региональная. Во всех субъектах РФ у АСИ есть свои общественные представители. В Карелии это Юрий Савельев.
То есть приезд федеральных экспертов АСИ в Карелию — ситуация исключительная даже в масштабе страны?
— Да. И происходить она может в двух случаях: первый — если в регионе виден какой-то особый потенциал. Второй — если регион можно использовать в качестве пилотного: найти в нем определенные точки, на которых можно отработать инструменты развития для других территорий.
Какой случай наш?
— Второй, потому что положение тут действительно сложное. Например, у нас 11 моногородов. Ни в одном субъекте федерации нет такой цифры. Как мы понимаем, у нас трудная экономическая ситуация. В центральных регионах ее можно решить за счет развития предприятий, работающих на внутренний рынок, — есть потенциал спроса. А у нас, где все население — это численность небольшого района Санкт-Петербурга, такой возможности нет. Поэтому вопросы инвестиционной привлекательности здесь стоят особенно остро. А у АСИ должна быть выработана позиция и по отношению к таким регионам тоже. Ведь достаточно просто решать задачи повышения инвестиционной привлекательности где-нибудь в Самарской области, в Татарстане, в Калужской области, в Московской — везде, где есть рынок, промышленный потенциал и инфраструктура. Но эти решения не будут подходить для таких регионов, как Республика Карелия.
Вы хотите сказать, что Карелия с ее особенностями — это еще и определенный вызов для АСИ?
— Да, совершенно верно. Приходя в такой непростой пилотный регион, как Карелия, АСИ тоже многим рискует. Об этом они не раз говорили здесь на встречах и с главой Карелии, и с представителями органов государственной власти: показать плохой или посредственный результат сейчас нельзя. А выработать лучшие практики — работа очень сложная. Я считаю, что Карелии очень повезло выступать сегодня пилотным регионом в проектах АСИ. Здесь еще и случай, конечно, помог: Александр Петрович Худилайнен обратился к Андрею Александровичу Никитину, генеральному директору АСИ, с просьбой помочь в разработке и внедрению новой системы управления.
То есть правы были те, кто говорил, что АСИ приезжало фактически «перешивать» наше правительство?
— К сожалению, наши СМИ очень упрощенно все отразили: если Агентство стратегических инициатив здесь, значит, они приехали определять новую структуру правительства.
Но вы сказали, что Александр Петрович просил…
— Александр Петрович обращался с просьбой проконсультировать, какая может быть оптимальная работоспособная структура для того, чтобы была возможность повысить эффективность работы и внедрить новые методы, новые подходы управления. Вот о чем шла речь.
«Даже на основании законодательства АСИ просто не имеет права вмешиваться в деятельность органов власти и диктовать какие-либо условия, формировать те или иные структуры. Структура правительства разрабатывается собственно правительством, и финальное решение принимает глава Республики Карелия. И никто другой».
Но для того, чтобы принять взвешенное политическое решение, которое удовлетворяло бы различным интересам, безусловно, нужна почва, нужен материал, нужны основания. Вот для этого АСИ здесь и появилось.
В чем конкретно ваша роль? Давайте попробуем объяснить буквально «на пальцах».
— На сегодня наша задача — помочь Карелии перейти к новой модели управления. Это проектное управление. Соответственно, мы должны помочь правительству подогнать его структуру под новую систему. Параллельно нужно проанализировать ситуацию, которая здесь сложилась, выявить наиболее проблемные точки и точки роста, на которые будет сделан основной упор.
По сути, сейчас мы должны сформировать некий стратегический контур дальнейшего развития Карелии. Это, казалось бы, разные вопросы — структура органов управления и стратегическое направление всей республики. Но они очень тесно взаимосвязаны. В стратегическом менеджменте вы не увидите успешных примеров, если структура управления не соответствует стратегическим направлениям, ориентирам, целям и задачам компании. Этот же принцип распространяется и на регион.
То есть для развития нам нужно другое правительство?
— Я бы не стал говорить «другое правительство». Но структура его должна соответствовать заявленным направлениям и должна быть направлена на реализацию конкретных целей и задач.
То есть проблема не в людях, а в структуре?
— Безусловно, структура определяет эффективность работы всей системы. Но это далеко не первый и далеко не последний фактор. Есть еще вопрос компетенций, наличия кадрового потенциала. Есть, в конце концов, еще масса других условий — как внешних, так и внутренних. Для них должна быть выстроена отдельная система управления рисками: мы должны знать, какие у нас могут возникнуть в близкой или отдаленной перспективе угрозы, и вовремя вносить корректировки.
В чем главное отличие проектного государственного управления от существующего, опирающегося на иерархические принципы?
— Система проектного управления, которую, я надеюсь, нам удастся внедрить, более гибкая. Проще будет объяснить на примере компании: в классической структуре управления во главе стоит руководитель или топ-менеджер, потом функциональные менеджеры, руководители направлений. Они в свою очередь имеют своих подчиненных и т.д. Чтобы принять какое-то управленческое решение, необходимо сначала проанализировать ситуацию, собрать ее со всех уровней, поднять наверх, рассмотреть там, принять решение и опять опустить вниз. Здесь часто срабатывает модель испорченного телефона: пока информация проходит, видоизменяется и сам управленческий сигнал, и все исходные данные. Более того, на прохождение всех этапов требуется столько времени, что в сегодняшней быстро меняющейся жизни наши решения устаревают еще на стадии разработки. В проектном управлении подходы совсем иные. Но я хотел бы подчеркнуть: мы не планируем некую революционную модель, которая с ног на голову или с головы на ноги перевернет всю систему управления в республике. Здесь важно найти баланс и начать поэтапное внедрение.
«Переход к проектному управлению — это очень серьезно. Прежде всего потребуется ломка психологии чиновника и всей управленческой культуры».
— Сейчас правительство, занимаясь разработкой новой структуры, уже подходит к ней с учетом задач проектного управления, которые поставил президент. Параллельно мы проводим стратегические сессии, отбираем и прорабатываем приоритетные проекты, которые будут реализованы в первую очередь. Под них структура управления и создается. Как правило, она матричная, то есть каждый проект носит межотраслевой (с точки зрения управления, межведомственный) характер: для его исполнения потребуется координация усилий сразу нескольких министерств. Во главе этого проекта встанет его руководитель, проектный менеджер. Для этого на уровне правительства республики создастся проектный офис.
Каким образом при этом удастся не увеличивать штат чиновников?
— Мы идем к проектному управлению постепенно именно для того, чтобы сегодняшних специалистов государственного управления научить работать по-другому, постепенно перестроить их работу с ведомственного, вертикального, характера на характер горизонтальных взаимодействий. Проект — это не просто бесконечная деятельность, которую выполняет чиновник. У проекта есть срок, целевые показатели, за которые чиновник может понести и ответственность, если он их не выполнит. Более того, у проекта есть ожидаемые результаты, которых госслужащий должен достичь.
То есть чиновник превращается в менеджера?
— Совершенно верно. Он превращается в руководителя или исполнителя проекта. И он прекрасно понимает, что если не решил одну задачу, то дальше, в соответствии с сетевым графиком, пойдут сбои. Это принципиально иная система ответственности, на которую накладывается и новая система мотивации: чиновник не просто получает премию по результатам квартала или года. С ним рассчитываются исходя из того, насколько эффективно он решил задачи в рамках порученных проектов. И я надеюсь, мы не услышим больше в отчетах чиновников фраз из серии «успешно освоены такие-то средства».
При этом эти же люди продолжают выполнять свою текущую работу в министерствах и ведомствах?
— Да, безусловно. Сейчас на переходном периоде, когда начинает внедряться проектный подход, в какой-то момент сложится двойная структура управления. Сохранится официальная структура правительства и появится организационный штаб, а также проектный офис, которые будут заниматься непосредственно внедрением проектов. Руководители проектов в этом офисе также должны получить конкретный правовой статус. При этом в качестве таких руководителей проектов могут быть назначены, например, конкретные заместители главы или руководители органов исполнительной власти.
По словам Юрия Савельева, для того чтобы система проектного управления заработала в Карелии, должны быть созданы три структуры: первая — это инициативные рабочие группы, которые уже сейчас складываются на еженедельных стратегических сессиях. Это, условно говоря, исполнители будущих конкретных проектов. Вторая — проектный офис, структура уже внутри самого правительства. Ее задача — сводить новые проекты между собой, управлять их реализацией. И, наконец, третий структурный уровень — так называемый организационный штаб. Его возглавляет, как правило, лично глава региона. Именно на уровне оргштаба ведется регулярный мониторинг исполнения проектов.
Как карельские чиновники отнеслись ко всем этим планам?
— У чиновников есть внутренняя дисциплина, открыто никто высказываться не станет. Но я же разговариваю с людьми, встречаюсь с руководителями органов исполнительной власти. Я вижу их скепсис, я знаю их мнение, будто все это абсолютно не нужно. Давайте будем реалистами: переход к проектному управлению — не наша идея, а требование времени, поручение президента. К примеру, в марте к нам приезжали представители Белгородской области. У них большая часть управленческих решений, в том числе бюджетных проблем, вопросов использования финансовых ресурсов, решается не в режиме текущей деятельности или освоения средств, а с использованием проектного подхода. Единовременно сейчас в Белгородской области реализуется от полутора до трех тысяч проектов.
Как долго Белгородская область переходила на проектное управление? На их примере объясните, как работает система.
— Пять лет потребовалось Белгородской области, чтобы внедрить у себя проектное управление. Причем изначально в 2010 году в эту идею там мало кто верил. Их чиновники, так же как и наши, говорили: вашими глупостями вы разводите бумажную волокиту, отвлекаете нас от текущей работы. Но в итоге поход себя оправдал. Возьмем для примера самую актуальную нашу задачу — расселение аварийного фонда. Мы сейчас эту работу выстраиваем в характере освоения средств Федеральной целевой программы: бюджетные средства приходят, мы контролируем. А в Белгородской области по «аварийке» сформирован целый ряд проектов. Они очень конкретные: строительство определенного дома, например. К такому проекту назначается руководитель. И уже не органы власти в целом отвечают за реализацию всей программы, а конкретный человек «ведет» конкретный проект. В данном случае — объект, дом. Выделяется целевой ресурс, финансирование на само строительство, дальше руководитель проекта выстаивает всю цепочку взаимоотношений. При этом подрядчиков мы ищем, объявляя не в целом аукцион на нескольких тысяч квадратных метров жилья, а вполне конкретные лоты на вполне конкретные дома, которые будут построены на заранее определенном и подготовленном участке, и сроки определяем реальные, контролируемые. И тогда у нас не возникает ситуации, когда подрядчик сначала кидает все деньги на строительство одного объекта, а потом у него все остальные срываются — начинаются проблемы с финансированием, проблемы с недоделками, проблемы с прохождением госэкспертизы…
А еще выяснится, что муниципалитет выделил участок, непригодный для строительства…
— Совершенно верно! На сегодняшний день наши органы местного самоуправления могут, например, выделить даже участок, который не имеет, например, определенного кадастрового паспорта. При проектном управлении такие моменты выверяются изначально, проблемы и все возможные организационные сбои устраняются уже на этапе подготовки проекта. Время и ресурсы сокращаются.
Система проектного управления помогает региону экономить?
— Один из ключевых принципов проектного управления: его целесообразно внедрять, когда реально существует серьезный дефицит ресурсов, в том числе финансовых. Поэтому именно на таких территориях, как Карелия, нужно эти схемы отрабатывать, чтобы потом использовать в масштабах всей страны.
Руководителей проектов из числа действующих чиновников придется обучать отдельно. Потому что, по словам Юрия Савельева, как правило, ни в одном регионе своего кадрового потенциала для решения проектных задач нет. В Карелии этот вопрос будет решаться совместно с Карельским филиалом Академии народного хозяйства и государственной службы при содействии АСИ.
Но давайте будем честны: многие предприниматели, участвующие в ваших стратегических сессиях, в проектное управление откровенно не верят. Негатив и эмоции на этих мероприятиях зашкаливают.
— Предприниматели очень устали от разговоров. Им нужно показывать реальную работу. Но для того, чтобы ее пополнить, сегодня надо начать с обсуждений. Задача АСИ в данном случае — усадить все заинтересованные стороны за стол переговоров и выступить модераторами. Проблемам, которые мы беремся обсуждать, много лет. И выработать для них решение сложно. Нам придется пройти через очень жаркие споры. И чем острее они будут, тем больше у нас шансов обеспечить согласование сторон и выйти на какие-то конкретные идеи. Кстати, от предпринимателей и участников стратегических сессий идут не только эмоции, но и вполне конструктивные предложения. И с каждой проведенной сессией их все больше.
Как практически будут воплощены эти идеи?
— Сейчас определены семь основных направлений работы. Стратегические сессии по ним идут еженедельно:
— К концу апреля мы сформулируем уже отдельные проекты как основные инструменты системы управления. Дальше мы разработаем паспорта проектов, для этого у АСИ есть стандарты. И уже в финале нашей работы появятся дорожные карты проектов. По сути это пошаговые планы каждого проекта, привязанные к конкретным срокам, ресурсам, решениям, исполнителям.
Каковы статусы этих документов?
— Дорожные карты и паспорта проектов утверждаются главой республики. Параллельно должна быть сформирована новая структура правительства.
Вы ожидаете, что на этом этапе скепсиса по отношению к вашей работе станет меньше?